勞保與停砍年金：保障先入法，代價何時決定？

年度收支也不是赤字。審計部審定，2024 年度中央政府總決算歲入歲出相抵賸餘 3,597 億餘元（審計部^[10]），2025 年度賸餘 2,463 億餘元（審計部^[11]）。2026 年度總預算最後公布的版本，歲入 3 兆 4,643 億元、歲出 2 兆 9,870 億元，不必另外借錢（財政部^[12]）。普發現金本身也有財源安排：整筆特別預算 5,447 億元，4,444 億元動用歷年累積的歲計賸餘，1,003 億元舉債（主計總處^[13]）。

所以「台灣快要破產」這種說法，用國債與年度收支來看站不住。但這裡有一個陷阱：國債比率低，不代表國家沒有風險。歐債危機裡出事的國家之中，有的在危機前的債務比率，和台灣現在的數字差不多低。（口徑不同：歐洲數字是一般政府總債務占當年 GDP，台灣《公共債務法》算的是中央一年以上非自償債務占前三年 GDP 平均，兩者只能看量級，不能直接比大小。）

金額有多大？行政院主計總處公布的 2027 年度中央政府總預算案總說明，在第 51、52 頁列了一張「各級政府未來或有給付責任情形表」：截至 2026 年 6 月底，中央政府約 17 兆 6,395 億元，地方政府 2 兆 7,782 億元，合計 20 兆 4,177 億元。其中最大的是勞保 13 兆 8,457 億元，其次是舊制軍公教退休金 3 兆 342 億元、公務人員退撫基金新制未提存的 2 兆 9,508 億元，國民年金 3,918 億元（主計總處總說明^[5]）。同一份總說明的前一張表寫，截至 2025 年度，中央政府一年以上的非自償債務是 6 兆 711 億元。光是勞保一項，就是國債的兩倍多。

這張表也交代了為什麼這些錢不算債：它們是「以編列年度預算方式支應」的法定給付，或是「可藉由費率調整機制等挹注」，與《公共債務法》管的借款不同（主計總處總說明^[5]）。不計入債限有會計與法律上的區別；但「將來可以調整」不等於已經決定怎麼支付。

勞保的 13 兆 8,457 億元，是勞保局以 2025 年底為精算基準，估算既有年資累積的未來給付現值，再扣掉截至 2026 年 6 月底已提存準備的缺口。它把未來的錢折算到基準時點，與每年要補多少不同（主計總處總說明^[5]）。

那麼，常聽到的「2031 年基金用罄」是怎麼來的？勞保局委託的 2024 年精算報告，以 2023 年底為基準、採 4.5% 報酬率，現金流量表只在 2024、2025 年各列政府撥補 1,300 億元，2026 年起未列持續撥補。摘要明說，在不計未來持續撥補的情況下，才預估 2031 年用罄（精算報告，摘要 I–III、表 5-4^[18]）。這個年份有明確的條件，不能直接當成現行政策的倒數。

基金用罄也不等於停止給付，保費等當期收入仍會進來；若收入不足，中央政府的最後支付責任須填補相應缺口（勞保條例^[3]）。前面的 13 兆 8,457 億元是精算現值，與每年的缺口不同。

相比之下，健保的結構不同。健保大致是當年收、當年付，2025 年自編決算有 457 億元結餘，安全準備約 2.99 個月（健保會年報^[19]）。但衛福部 2026 年 9 月試算，2027 年底安全準備會降到約 1.01 個月，貼近法定「1 到 3 個月」原則的下緣（衛福部^[20]）。健保的財務壓力比較快就會出現在年度的費率與撥補選擇上。

實際上，政府撥補的錢這幾年一路變大。立法院預算中心整理，2020 到 2024 年國庫撥補勞保依序是 200、220、300、550、1,300 億元，其中 2024 年是預算數（1,200 億元公務預算加 100 億元特別預算）（立法院預算中心^[22]）；2025 年 1,300 億元已全數入帳（中央社^[23]）；2026 年行政院也編了 1,300 億元，其中 100 億元來自韌性特別預算（行政院^[24]）；2027 年度總預算案再編 1,300 億元，這次全部放進一般的公務預算（主計總處總說明^[5]）。

保費由誰付？一般受僱者的普通事故保費，勞工負擔 20%、雇主 70%、政府 10%（勞保條例第 15 條^[3]）。《勞保條例》第 13 條的費率上限寫 13%；依勞保局公告，2027 年起達到這個上限，扣除內含的就業保險 1%，勞保普通事故實際計收 12%（勞保條例第 13 條^[25]、勞保局^[26]）。

這讓問題變得具體：2027 年起，現行規定的自動調升空間用完，提高上限須修法。第 66 條卻沒有寫固定撥補金額；勞動部說會「積極爭取以不低於過去年度撥補金額」續編預算（勞動部^[27]）。法律承諾政府負責，實際放多少錢，仍要逐年編預算。

政府另有 2026 年撥補配置與 2027 年預算案，已經不同於精算表沒有繼續撥補的情境（行政院^[24]、主計總處總說明^[5]）。用罄年可能改變，長期由誰支付的問題仍在。

精算報告還算了另一個數字：採 4.5% 報酬率，即使不攤還過去累積的缺口，只計既有成員未來年資和新進人員，收支平衡所需的費率仍是 17.19%，高於普通事故保險現行自動調升到頂的 12%。但同一報告表 6-2 顯示，若假設長期報酬率為 7%，不攤舊負債的平衡費率會降至 9.66%；高報酬能否長期維持，尚未驗證（精算報告，p.55 表 6-2^[18]）。這是長期成本估算，政策仍可調整保費、給付或其他收入，不能把 12% 不足當作任何情境都成立（精算報告，p.82^[18]）。

同一報告記錄，2023 年底約 174 萬退休勞工領取老年年金，平均月領 18,824 元；調整給付，也會碰到退休者的生活保障（精算報告，p.82^[18]）。

監理會議上，委員提醒基金可能 2031 年用罄之後，會中的回應是精算假設未來都可能變動，「將持續關注勞保財務情形，並每3年辦理1次精算」（勞保監理會第 131 次會議紀錄^[28]）。據經濟日報 2026 年 3 月報導，勞動部長洪申翰說，改革涉及勞工權益，必須謹慎，進一步調整給付與費率需要更多社會共識（經濟日報^[29]）。定期精算、等待共識，都不是改革時程。

要付錢的各方，提出的方案並不相同。全國商業總會 2026 年 9 月要求重新檢討勞健保分擔機制，適度提高政府比重（中央社^[30]）。臺灣工人鬥陣總工會要求不降給付、維持雇主七成分擔，並談合理調高費率與富人稅（工會聲明^[31]）。全國產業總工會則主張以富人稅與其他稅收設主權基金（公視^[32]）。2026 年 10 月，經濟日報報導工商團體要求先調整勞雇分擔比率，但未具名團體（經濟日報^[33]）。提高保費、改分擔比率、改以稅收支付，會讓不同的人多付，不能混成同一筆國庫支出。

兜底責任已入法，行政院與勞動部卻仍把具體金額留給年度預算。定期精算能更新估算，等待共識也有必要，但兩者都沒有代替政府決定何時調整、由保費或稅收分擔多少。費率碰頂後的逐年長期方案，我們在已查公開資料中仍未找到；缺口與可能改變判斷的資料列於文末。

勞保的國庫撥補來自每年的總預算，而總預算正被其他新的承諾分食。其中一項，是 2025 年底的公教年金。

2025 年 12 月 12 日，立法院三讀停止繼續調降。35 年年資的退休所得替代率上限從 66% 回到 69%（行政院^[2]）。TVBS 試算一位 35 年年資的退休主管：年改前月退 58,847 元，原定一路降到 41,316 元，停砍後維持在 47,513 元（TVBS^[37]）。這組數字的職等與退休年度沒有完整交代，只能當作量級的例子。

支持停砍的一方有實際的難處。全國教師工會總聯合會說，這是「保障公教人員基本退休生活、穩定公職人力與教育現場的重要一步」，也要求政府以雇主身分足額撥補基金（全教總^[38]）。對已經退休、按當年規則規劃生活的人，每月幾千元的差距是真實的。

但代價也是真實的，而且在表決前就攤在桌上。2025 年 11 月 5 日，距三讀還有一個多月，銓敘部在立法院委員會提出書面試算：若依提案中最早的版本，在 2023 年的水準停止調降，要維持當時估計的基金用罄年度，分十年撥補需 3,600 億元，分二十年則需 4,460 億元。這是有條件的總額，沒有逐年財源表，和最後三讀版本是否完全相同仍待核對（銓敘部書面資料^[39]）。

同一文件還列了新進人員改採個人專戶後的既有缺口，分十年撥補合計 3,370 億元；那是另一項政策的成本，不能全歸給停砍年金。銓敘部也明說，若全部由政府補，就是全體納稅人負擔；稅收超徵並非穩定財源（銓敘部書面資料^[39]）。

三讀之後，考試院長周弘憲沿用同一組數字：新增 3,600 億元缺口，加上個人專戶制的 3,370 億元，合計 6,970 億元（中央社^[40]），並批評修法「沒有指定彌補資金來源」，違反財政紀律法等規定（中央社^[41]）。提案的立委這邊，國民黨團總召傅崐萁的理由是「近四年政府稅收超徵達一兆八千多億元，政府既無財政顧慮」（立法院^[42]）。

用過去的超徵回答未來的固定支出，是兩種不同的錢：超徵是已經發生、不一定會重複的一次性收入，年金是每個月都要付的長期承諾。

行政院沒有提出覆議，2025 年 12 月 31 日聲請釋憲和暫時處分（中央社^[43]）。聯合報 2026 年 8 月 28 日報導，憲法法庭仍未決定是否受理（聯合報^[44]）；其後程序尚待核實。民意也沒有一面倒：台灣民意基金會 2025 年 11 月 10 至 12 日調查 1,085 人，對在野黨推動「停止現行所得替代率逐年調降」，39.5% 贊成、37.1% 不贊成（11 月報告^[45]）；12 月 15 至 17 日調查 1,077 人，改以三讀後的政策描述提問，贊成 35.5%、不贊成 47.6%（12 月報告^[46]）。題幹不同，不能直接當成民意轉向。

政府後來如何回應？據聯合報 2026 年 10 月 27 日報導，立委張智倫追問卓榮泰曾承諾半年內提出的補救方案；卓榮泰表示，行政院已在 9 月 24 日送交書面報告，願再與立法院協商（聯合報^[47]）。這至少顯示行政院已提出回應；報告是否包含可落實的年金財源，仍須核對全文，詳見文末限制。

所以問題不是沒人算。成本在委員會審查時就有了數字，三讀當時仍未指定財源；後續補救是否補上這個選擇，不能只看有沒有送出報告。台灣其實有一條法律，要求在承諾之前就回答。

缺口出在如何把要求落實到表決。《財政紀律法》的罰則是公務員違法時「應移送監察院彈劾或糾舉」（第 17 條），並沒有規定未附財源的法案不能審議或通過後無效。條文裡的「大幅」也沒有定義。結果是，法律要求先說錢從哪來，這部法律卻未把回答設為三讀門檻（財政紀律法^[48]）。

這要分清楚兩件事。規則本身的缺口，是第 5 條要求指明財源，卻未在該法設下未附財源不得三讀的程序。表決者的責任，則是面對銓敘部已提出的成本，仍未指定財源。傅崐萁以稅收超徵回應，沒有回答逐年怎麼付；這不是沒算出數字，而是有了數字，仍能把支付的選擇留待以後（銓敘部書面資料^[39]、考試院長說法^[41]）。

主計總處作為預算主管機關，也應彙整各機關估算，讓立法院與公眾能看見完整財政影響。我們沒有找到它針對停砍年金出具的公開正式評估，這不代表內部沒有文件。普發現金則提供一個對照：主計總處已公布特別預算的財源配置（主計總處^[13]）。不能把所有政策都說成「沒有財源」，也不能因為一項已交代，就省略另一項。

財劃法則提醒我們，中央多付與全體政府多付也要分清。財政部稱修法讓中央多釋出 3,753 億元給地方；這個數字是財源移轉，不能直接當成全政府新增支出。行政院覆議失敗後，於 2025 年 5 月聲請釋憲（財政部^[50]、行政院^[51]）。

地方也擔心拿到收入卻接下更多責任。台南市府 2025 年 8 月估計，若事權隨之移轉，每年可能增加約 278 億元支出，其中政府負擔的勞健保約 85 億元。這是市府當時的估算，不是已發生的支出；同一新聞稿也說，補助辦法的修正尚未完成（台南市府^[52]）。這項爭議再次把問題指向：收入和支付責任是否一起安排？

更根本的缺口在行政部門自己。審計部在 2024 年度總決算的審核意見寫：「我國尚未就人口結構長期變遷之財政風險研擬因應策略」，並指出長期債務餘額因特別預算舉債而持續累增（審計部審核意見^[53]）。立法院預算中心也曾指出，有些承諾未來要由政府編預算支應卻沒有揭露，「允有詳實揭露之必要」（立法院預算中心^[54]）；它對 2027 年度總預算案的評估報告，目錄裡也有一項寫退休及保險基金的或有給付責任「規模呈攀升趨勢」，「允宜及早研謀中長期財務因應策略」，但網頁註明，預算中心的研究成果要等立法院院會三讀通過後才對外公開，我們讀不到這一項的內文（立法院預算中心^[55]）。財政部 2026 年 7 月刊出一篇人口結構與財政永續的研究（財政部^[56]），但我們在公開資料中找不到行政院或財政部定期發布、涵蓋整體政府收支、債務與潛藏負債的長期財政報告。

《財政紀律法》要求先交代財源，卻未讓這個回答成為表決門檻。如果把成本算出來還不夠，怎樣才能讓政治人物必須接著回答？